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养老服务业引入PPP模式的应用和思考

作者:admin        发布时间:2018-03-8        阅读次数:1222       


一、我国养老服务业供需矛盾现状分析

国际上通用的标准是将60岁及以上人口大于等于10%作为进入老龄化社会的标准,如今我国已远远超过此标准,而且我国老龄化发展的速度非常快,人口老龄化日趋严重。与日益增大的需求相比,医养结合供给明显不足,现阶段我国养老机构供求矛盾较为严重。

从需求角度来看,第一,我国的老龄人口绝对数量逐年增加。当前,我国已经进入人口老龄化快速发展阶段,根据国务院《社会养老服务体系建设规划(2011-2015)》,2020 年我国 60 周岁以上老年人口将达到 2.43 亿,2025 年将突破 3 亿。第二,随着我国居民平均寿命的增长,高龄老人比例增加,经济增长稳定、全民生活水平提高、居民受教育程度日益增长等因素都将促进居民入住养老机构的意愿率增加。可以说,两方面因素的叠加,使得我国未来的养老机构的需求率愈发增长。事实上,我国老龄化速度每年将以 3.2%的速度增加。预计到 21 世纪中叶,我国 60 岁以上人口将会达到 4.8 亿的峰值。也就是说,老龄人口数是 2010 年的 2.68 倍,即便不考虑入住意愿率的变化,未来 30 年我国老年人需要的养老机构提供的床位也将超过 2500 万张。

从供给角度来看,根据第三届中国养老服务业发展高层论坛的报道,目前我国养老机构床位总数 730 万张。床位数较以往已经有了较大增加,但和需求量相比仍存在较大差距,供求矛盾较为严重。

二、PPP 模式在养老服务业的应用意义

在公共服务领域引入PPP 管理模式,可以在适当满足社会资本的投资营利目标的同时,更有效率的为社会提供公务产品,使资源配置更为合理。在养老服务业引入PPP模式的主要意义有:

(一)吸引私人资本投资,弥补政府财力不足的问题。PPP 模式中最重要功能之一就是融资,其本质在于,在公共产品生产过程中引入社会资本,以解决政府财力不足的问题。在PPP融资模式下,政府并不是把项目全部责任转移给社会资本,而是与合作方共同承担责任与风险。


(二)提高养老机构的运行效率。由于公共部门缺少提高组织内部的运作和项目流程效率的动力,因此,政府在养老机构的建设中,建设和运营效率较低。通过引入PPP模式,政府将养老机构运营职能转给高效的社会资本,同时保留和完善监管等公共部门的核心职能。


(三)通过 PPP 模式,推动养老机构乃至养老产业的发展。我国养老机构的供给量远远不足,通过 PPP 的导向,开拓非政府渠道,以此为契机,重新审视和分配政策制定者、监管者和服务供应者的职能,通过进一步完善相关法律法规,成立独立的监管机构,消除PPP的潜在矛盾,合理分担风险。

三、PPP 模式引入养老项目的现实难度

与基础设施项目相比,养老项目具有形态多样、强调服务、市场发起、收费机制复杂、价格弹性大等特点,同时在合作模式上有着一套与基础设施项目完全不同的概念体系,这些因素造成了将 PPP 模式引入养老项目存在一定难度。

(一)缺乏有效的衡量指标,监管难度大。

基础设施项目设施的建设和运营通常都可以依据相关规范,制定一些硬性指标来衡量,如水厂的日供水能力、供水水质标准,轨道交通的运输承载能力、发车间隔等,也便于监管。而养老项目提供的主要是软性服务,应根据老人的健康状况,分为不同的服务项目和服务等级,并制定相应的服务标准。但目前的现状是,养老标准规范偏重于硬件设施,软件服务标准相对滞后,很难依据这些规范制定出一套行之有效的指标来衡量养老服务的质量,监管起来难度较大,对实施 PPP 模式造成一定障碍。

(二)较难制定明确的规划,设计收益机制难度大。

通常情况下,在城市规划的编制过程中,就会根据该地区人口、区位等因素确定相应的基础设施项目,如道路、桥梁、水厂、电厂等,而这些基础设施的位置、规模、建设的时间节点等条件也是基本确定的,因此,政府通常会根据实际需要来发起基础设施 PPP 项目。而对养老项目来说,相当部分都是在城市发展、旧城改造等过程中自然产生的需求,政府在这方面缺少相应的规划,而项目通常是也由社会投资人根据市场需求发起,政府主要采取后置审批与行业监管的管理方式,难以像对基础设施项目那样对于养老项目的情况有一个完全的了解和掌握,因此政府也就自然在推进养老项目 PPP 方面比较谨慎。

(三)收费机制较复杂,难以统一回报机制。

经营性基础设施项目,如水厂、地铁,通常会有一个相对确定的价格标准和调价方式;而养老项目则不然,在同一个养老机构中,由于服务类型和服务等级不同,服务收费差异通常较大,同时又可以采取不同的收费方式,如月付制、年付制或者会员制。不同的收费标准和收费方式将会影响投资回报率、投资回收周期等指标,从而影响社会资本的投资意愿。因此,在养老项目设计初期就需要考虑不同的收费标准和收费方式所带来的影响,这无形中就加大了政府在与社会资本合作时项目条件设计的难度。

四、政府在PPP 模式引入养老项目中的角色定位

PPP 项目的实施,必须充分考虑社会资本的投资回报,这是养老服务 PPP 项目能够持续实施的关键。养老服务项目大多投资成本较大,投资回报率较低,回报周期较长,难以吸引社会资本的广泛参与。在实践中,既不提倡政府在养老项目传统供给中的大包大揽,也应避免借由 PPP 合作转嫁政府责任。在实际操作中,政府方在建立并完善相应的动态财政补贴的支持方式,对养老项目实施运营情况的绩效评估,从补供给方向补需求方、补建设方向补运营方转变,既保证社会资本参与的可持续性,也避免财政预算的过度支出。在养老 PPP 项目的具体实施上,政府方要重点在以下方面做好工作:

(一)合作模式。

养老项目可以由政府发起,也可以由市场发起,对后者,政府只要按照既有的政策给予支持和补贴就可以了;而前者,需要政府的投入,如何针对这类项目设计出切实可行的合作模式是需要重点研究的问题。对有效缓解政府财政压力的养老项目采取 BOT、BOO 等模式。在鼓励社会资本进入养老服务业的相关政策文件中,明确提出的适用于养老项目的公建民营、公办民营、民办公助、政府购买服务等几种模式,主要是着力于运营阶段,解决公办养老项目供给能力不足、运营服务水平低下的问题。

(二)项目用地。

PPP 项目用地问题涉及到项目土地使用权的获取方式、用途以及获取成本等事项,尤其是对于收益水平不高的养老等社会服务类项目,用地成本将直接决定项目的可行性。根据我国现行土地法规政策,项目用地获取方式可以分为无偿划拨和有偿取得两种。对于非营利养老机构的养老项目,可以通过划拨的方式取得土地。但在 PPP 项目中,如果项目公司是非营利机构的性质,对项目经营会带来诸多障碍,制约了社会资本的参与。而除此之外,项目用地只能通过招标、拍卖、挂牌、租赁以及作价出资或入股等有偿方式取得。每一种方式在具体的项目实践中各有优缺点,有很多操作层面的问题需要解决,比如,土地招拍挂程序如何与 PPP 项目采购程序衔接,租赁土地如何在金融机构融资等。但无论哪一种方式,最为关键的是都涉及到用地的成本,这往往构成养老 PPP 项目中主要的成本开支,直接关系到养老 PPP 项目的财务可行性,社会资本参与的积极性,以及针对中低收入老人的包容性。建议扩大养老 PPP 项目中无偿划拨土地的适用范围,微利项目公司也可以通过无偿划拨获得养老 PPP 项目的用地,有效地遏制当前项目实践中诸多游走于现行法规政策程序边缘获得用地不尽规范的做法。

(三)融资支持。

养老服务 PPP 项目需要适应其项目特征和匹配全寿命周期现金流需求的多种金融工具支持。应鼓励银行、证券等金融机构创新适合养老 PPP 项目的融资机制,破解养老 PPP 项目融资难的问题,为社会资本投资参与养老服务业提供融资支持,积极探索与政府购买基本健康养老服务配套的金融支持模式。同时,政策应鼓励探索运用股权投资、夹层投资、股东借款等多种形式建立养老基金或者养老产业投资引导基金,通过阶段参股、跟进投资等方式,引导和带动社会资本加大对养老服务业的投入。

(四)绩效评价。

前文已述,养老服务业缺乏软性服务绩效评价指标。对此,中伦律所周兰萍、史梦清、张留雨撰文建议:除需要建立健全国家或地方的养老服务的标准体系、技术标准、管理标准和工作标准外,具体养老PPP项目的政府方应当首先有明确的采购需求、清晰的项目产出和产出标准,并且在注重硬件设施绩效考核的同时,重点关注社会资本及/或项目公司提供“软性服务”的考核。同时,辅助以养老服务收费标准、惩罚机制作为引导,发挥PPP模式制度优势在养老服务领域的实现。

(五)履约保证。

相对于社会资本投资主体而言,政府拥有更大的权力、谈判优势、解释权力,个别地方政府可能以公益为由拒绝履行合同,如土地使用问题;或者在事后强行更改合同,如要求养老服务企业降低收费标准(低于协议约定的价格)等。考虑到 PPP 合同具有长期性和复杂性的特点,合同的执行与纠纷解决是 PPP 项目实施最为关键的环节:一是完善更新协议的各类范本。目前的协议范本主要由建设部等国家部委,以及地方人民政府自行制定,这些协议范本存在着落后于实践操作的问题,但同时,这些范本对于各级政府又具有软性的约束力,如果不及时更新,将影响协议各方权利义务的安排,造成不必要的法律争议。二是倡导多元化纠纷解决机制。地方政府处于相对强势一方,社会资本的投资者很难与其抗衡。在当前的法治环境下,为了保证纠纷解决的公平性,社会资本倾向于更多地采用调解、仲裁等手段解决纠纷,尽量避免采用诉讼途径,因为在诉讼过程中法官可能受到外部因素干扰,出现影响判决结果的情况。地方政府不妨为了表现诚意,消除社会资本的顾虑,同意采用非诉讼途径解决纠纷。

PPP项目不是一场婚礼,它是一场婚姻,需要婚姻双方共同用心经营和维护。 PPP 不仅仅是投融资模式,引入管理经验和效率更重要;PPP 是推进政府职能转变、实现国家治理现代化的有效途径,在我国有广泛的应用前景,应积极探索;PPP 的引入对政府能力提出了更高的要求,尤其是综合运用行政、经济和法律手段的能力。PPP本意在于引入市场机制,公共产品供给中能否形成一个市场(多个供给主体),是PPP成功的关键。政府只有真正顺应人民日益增长的对养老服务的美好生活需要和不平衡不充分的养老产业发展之间的矛盾,真正将 PPP 模式所带来的利好顺利接入养老产业,既达到缓解公共财政压力的目的,又能给社会资本开拓出一个新的投资领域,才能最终达到合作共赢,服务公众的目标。



来源:清华PPP研究中心

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