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一抓就死、一放就乱?对PPP现状及未来的思考

作者:admin        发布时间:2018-03-13        阅读次数:1465       


2014年以来,全国各地PPP项目出现“井喷式”增长,根据财政部PPP中心数据显示,截至2017年12月末,全国PPP综合信息平台管理库项目7137个、投资额达10.8万亿元。2017年,我国GDP总量超过82万亿元,增长率为6.9%,其中一定有PPP的贡献。应该说PPP为基础设施的改善、稳增长、地区发展起到了积极的作用,但是,任何事物都有两面性,PPP也同样如此,在一路高歌猛进的同时,也出现了诸多乱象。

为了规范治理,财政部、国资委、一行三会(编者注:一行三会是国内金融界对中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会这四家中国的金融监管部门的简称。)陆续出台了一系列政策文件(包括征求意见稿),发改委叫停了一些地铁项目。诸多政策叠加,被市场负面解读,参与各方感到迷茫,出现悲观情绪,有的专业人士甚至开始为PPP“念悼词”,显然,PPP遇到了暂时的困难。做过“啤酒游戏”的都知道,在这种情况下,一定是出现了系统偏差,系统问题需要系统思考、系统解决。任何一种乱象的出现,都是有其原因的,从局部看,往往有其合理性,只有分析出其内在原因,根据原因采取系统的措施,才能真正地解决问题,否则,还是摆脱不了“一抓就死、一放就乱”的局面。这里笔者作为PPP一线从业人员,从个人的视角去看全局,来谈谈对我国PPP现状的认识和改进的建议,以供参考。

一、 PPP的推广背景及意义

国家推广PPP的初衷是在政府和社会资本之间形成一种长期合作的机制,科学合理分配权利和义务、利益和风险,实现共赢。本轮PPP的大规模推广并非闭门造车或一时冲动,在此之前已有不少成功案例,包括广为人知的北京地铁4号线、兰州自来水股权转让、北京第十水厂等。与传统的政府直接投资、前些年的BT模式相比,PPP模式具有明显的优势:有利于科学决策、提高管理效率、增加项目透明度、便于监管、促进政府职能的现代化。除此之外,PPP还具有以下三方面积极影响:

1. 促进设计、施工、运营深度融合

我国的建设项目管理体制是在前苏联模式基础上演变过来的,规划、设计、施工、运营,都是各管一段,由不同的企业完成,各个环节互相割裂,人为形成了专业壁垒。上世纪末我国加入WTO时,又设置了设计、施工等各种资质等级,形成了非关税壁垒,使得国内企业在国内市场上不受外资企业蚕食,在与外资企业竞争时具有一定的优势,并且初步具有了一定的专业能力。弊端是企业经营范围单一化、局限化,不能覆盖项目全过程,跨界的企业也不多,降低了国际市场的竞争力。住建部推行工程总承包多年,但是效果不理想。而PPP项目往往是投资、设计、施工、运营一体化,深度融合,即便社会资本是由联合体组成,也可以培育以牵头人为主体的生态系统,从而提高国际竞争力,服务于“一带一路”战略,甚至可以输出中国模式,如同唱戏,在国内演出成功了,全套班子出去在 “一带一路”项目上照样搭台唱戏。

2. 促进产业转型

我国目前处于城市化、基础设施升级改造的快速发展时期,由于城市化率的迅速提升、传统基础设施的升级改造,近些年,大量的基建项目上马,由此,企业、人才资源都往建设领域倾斜,形成了巨大的基建产能。随着这一进程的持续推进,城市化、基础设施的升级改造在不久的将来就会达到一个饱和的阶段,不再会有那么多建设项目,势必出现“僧多粥少”的局面,设计、施工等单位借着PPP的大势提前向下游延伸是一个不错的选择。如果能够抓住机遇,认真研究项目,推出一些精品项目,实现成功转型,在未来的几十年能够持有一些效益较好的项目,如特色小镇、田园综合体、工业园区、旅游地产等,将来抗风险能力势必增强。

3. 促进社会变革

PPP已经是一场深刻的社会变革,笔者经常在各地出差,同各地政府工作人员、社会投资人、金融机构等各类人士打交道,感触特别明显。大家的观念、业务能力都有不同程度的提升,尤其是经济欠发达地区的政府工作人员变化更为明显,之前只关心建设成本,不关心运营维护成本,只关心投资额,不关心真实收益,现在得关心项目全生命周期的成本与收益;以前各部门做事互相推诿,现在为了项目推进必须互相配合。长此以往,势必对社会变革产生积极作用。

二、 PPP在不同层面相关方的现实情况

1. 国家层面

我国的经济发展路径是以点带面,由沿海特区先后带动内地大城市、中小城市,现在开始注重发展特色小镇、乡村经济。先搭骨架、再填血肉;先侧重硬件(基础设施等),后侧重软件(幸福产业等),逐步实现全面现代化。并且对于国家来说,必须有经济活动,才有GDP、就业、税收。至于具体每个项目的商业条件设置、谁多挣一点谁少挣一点,对于国家大局来说并不太重要,肉烂在锅里,项目硬件设施的财富也还是留在神州大地上。

近些年,我国各地大量开展新城、工业园区、基础设施建设,城市规模、面貌、交通等变化很大,同时也积累了数十万亿的地方债务;在未来的一段时间内还存在相当大的投资需求,资金需求巨大,政府直接投资、平台公司举债等模式难以为继,PPP方式仍将是较好的一个政策选择。

网上经常有经济学家批评我国GDP质量不高,说欧美发达国家GDP主要是靠消费拉动,而我国主要是靠投资拉动。个人以为,这是由于发展阶段不同造成的,我国由农业社会跨越为后工业社会, 需要大规模城市化和基础设施建设,自然是靠投资拉动,若干年后,转型完成了,就会主要靠消费拉动了。合理的投资拉动对我国目前阶段是有益的,如果靠消费拉动,许多欠发达地区的高铁、公路都不会有人去投资建设。

就PPP而言,国家既希望它规范运作、可持续发展,又不想看到乱象丛生,带来很多后患。

2. 地方政府

经济发达地区的地方政府不缺钱,如北上广深,政府还是习惯直接投资, PPP项目开展并不多。经济欠发达的地方政府要艰难很多,要发展就要改善基础设施、改善投资环境,需要上项目;项目建设需要钱,而自己又拿不出钱来,有的地方政府实在没钱,往往拆东墙补西墙,甚至通过公立医院、学校来筹钱。因此,对于很多地方政府而言,PPP主要作为一种融资工具,在现行政策范围内,什么政策来钱快、来钱方便就用什么政策,不管它是BT、政府购买服务、还是平台公司融资、发债、专项资金、还是PPP;成立平台公司、平台公司脱钩、政府购买服务做工程……所有这些都是围绕解决资金问题来的。

3. 社会资本

这一轮PPP的社会资本主要是工程承包商,其中很多是央企、地方国企,一些社会资本既无运营能力、也无运营兴趣,主要关注设计、施工利润。一位律师在给社会资本做培训的时候公开讲到:“前段结构化、后端证券化,风险向金融机构转移;大B小O快T,抓住建设利润,防范运营风险”,真实地道出了很多社会资本的心声。

工程承包商想做社会资本,一般作为牵头人与基金组成联合体、或者作为劣后共同发起基金,来解决资金和出表问题。国资发财管(2017)192号文要求,PPP净投资不得超过集团上年净资产50%;子公司负债率超过85%或连续2年亏损不得再做PPP业务;资本金可以引入资管、保险和养老金,但要同股同权,不得担保、明股实债或劣后。192号文规定的额度很多央企已经达到了,继续开展PPP业务存在障碍。

污水、垃圾处理等行业情况要好很多,已经产生了一些有影响力的产业投资人,具备投资、建设、运营的综合能力。

4. 金融机构

参与PPP项目的金融机构包括政府基金、其他各类基金、银行等。

各地发起了众多的PPP政府引导基金,初衷是想作为政府资本金代替政府出资的, 新规出来后,政府基金比较尴尬,这些基金往往是商业银行的资金,商业银行是要求有固定回报的,直接当政府资本不合适,而去当社会资本也有问题:如果政府基金未经过采购程序,直接入股项目公司,不符合有关规定;如果政府基金与社会资本牵头人作为联合体参与投标,一个项目、两个项目可以,如果众多项目,所有政府基金参与的项目都中标了,那在采购程序上面也有很大的问题。

其他各类基金也是与工程承包企业组成联合体作为社会资本,往往要求固定回报;共同发起基金时,往往要求工程承包企业作为劣后。基金也有自己的难处:基金的钱大多是银行的,也要求稳定的回报;不像承包商有工程利润;没有项目运作和监管能力,很难靠项目收益来保证自身利益。

之前的银行的融资要件,往往要求政府付费纳入预算,通过人大决议。92号文出台以后,各地按财政部要求清理项目库,不在财政部PPP项目库中的项目无法完成融资,因此,银行大多在观望,不轻易放贷。

一行三会的资管新规正式稿尚未出台,按征求意见稿的内容来看,对PPP的影响非常大。

三、 对几个问题的个人看法

1. 如何看待PPP市场的乱象

这一轮PPP在快速推进的同时,乱象繁多,主要是PPP的泛化、异化和粗放式管理,当然需要治理整顿,回归PPP的本质。PPP出现的乱象是社会乱象的一个缩影,我们国家处于一个快速的转型期,各行各业都存在诸多乱象,很多人想挣快钱、大钱,不愿意踏踏实实做事,有些人甚至为了挣钱没有底线。食品、医疗、教育这些老百姓相关行业中的乱象,知道的人比较多;工程建设、金融等一些特定领域,普通民众并不密切相关,其中的乱象只有业内人士才知道。PPP的乱象之所以被广为知晓,很大原因在于PPP的信息公开,将其中的“隐私”暴露在阳光之下。以前的政府直接投资、BT其中也会存在很多问题,只是不被大多数人所了解罢了。从这一点讲,乱象的大量曝光其实是PPP的优势之一。

2. 如何看待PPP项目落地率低

大家都知道,PPP项目地落地率低,根据之前财政部PPP中心官网数据,项目落地率不足30%;某大型施工企业(央企)签约上千亿的PPP项目,落地率不足20%;某民营企业(上市公司)据说落地率不足10%,之前引起许多人对PPP的诟病。个人觉得,可以从另外一个角度来看待这个问题,落地率低,不全是坏事,就像“自然流产”,生活中如果听说谁家爱人流产了,肯定是一个不幸的事,但实际上也是自然法则筛选的过程,有缺陷坯胎提前淘汰,免得生下来后大人小孩都遭罪。一些先天有缺陷的项目,如果采用传统政府直接投资模式,领导一拍板也就做了,而采用PPP模式运作,得不到社会资本、金融机构的认可,就很难落地。

当然,如果因为地方人事变动、或者政策原因,致使一些不错的PPP项目半途而废,甚至导致PPP项目大面积“人工流产”,也是令人痛心的。

3. 如何看待PPP项目合规性问题 

目前市场上暴露的PPP乱象,大多是合规性问题,业内人士都在关注;对PPP项目优劣的评价,往往也是依据合规性。PPP项目涉及的政策法律法规很多,党中央、国务院、相关部委(包括发改委、财政部、住建部、国资委等)、一行三会、地方政府等出台了大量文件,包括PPP操作流程、基本建设程序的各个环节。项目的合规性当然很重要,但是做项目首先必须依法合规,不能踩红线。依法合规运作、可以少走弯路。一些地方为了加快项目落地,项目实施机构想走捷径,喜欢打政策的擦边球。经验证明,这样往往适得其反,不但节约不了时间,还容易留下隐患,甚至后期更费周折。与其研究政策的边界,不如研究如何踏踏实实做好项目。项目规范运作还可以经得起后期稽查、审计,经得起历史检验,同时项目相关人员也可以减少被追责的风险。

然而,项目想取得成功,仅仅依法合规是远远不够的,个人以为,合规性只是PPP项目取得成功的必要条件,而非充分条件。PPP和项目管理专家王守清曾将PPP比作一场婚姻,试想合规性能够保证婚姻的幸福、孩子的健康成长吗?即使婚姻的双方、婚姻的过程都是依法合规的,这并不能保证婚姻生活的幸福美满。PPP的本质还是项目管理,参与各方加强项目管理水平,把控好各个环节,项目才能做好。

4. 关于“资本金穿透”

项目资本金和注册资本金概念不同,一般PPP项目将注册资本金额度等同于项目资本金。PPP新规出来后,项目资本金问题给各方带来了很大困扰。“资本金穿透”,要看穿透到哪一层?如果无限穿透,那么资金大多是银行的。个人以为,就项目资本金而言,应该只穿透到项目这一层,对项目而言,不是债务性资金,政府也没有增加额外的付费,就可以了。更深入的探讨,可以参考大岳咨询的《提质增效背景下PPP项目资本金制度的反思与重构》。

5.关于“两标并一标” 

这一轮PPP在采购社会资本时大多采用“两标并一标”,要求社会资本具有承包商的资质,这一点吸引了诸多承包商参与PPP项目,为PPP的前期推广起了很大作用,但同时也容易过分强调建设。并且要求产业投资人必须具备乙方的资质并不合理,从有利于培育真正的产业投资人角度,后期可以不宜过分强调。

四、 几个难点问题及对策

1. 财政承受能力问题

各地在推进PPP项目时,往往是由项目主管部门分头推进,先推进的项目先进入10%的地方财政一般公共预算支出预算,在财力接近上限后,后来的项目即使条件更优越也很难实施开展。如同挤公交车,挤上去了就上马,挤不上去就只能等下一趟(下一拨政策行情),而下一趟不知道啥时能来。一些地方为了多上项目,一般公共预算支出增长率虚高,同一地区不同的PPP项目,对一般公共预算支出增长率预测高低不同。这种情况很不合理,但全国普遍存在。

个人以为,同一地区的一般公共预算支出增长率应当统一标准,可由本地财政部门提供一般公共预算支出增长率,报上一级财政部门核准确认,作为本地区的所有PPP项目财政承受能力论证的标准,可每年统一调整一次。

地方政府应摒除各部门各自为政推进PPP项目的模式,由全市统一筹划,汇总拟推进的PPP项目清单,根据轻重缓急排出优先顺序,统一安排项目的实施进程。一般而言,建议有利于改善民生、改善投资环境、投资收益较快较好的项目优先推进。

2. 可研报告深度问题

可行性研究报告的编制深度不够一直是个老大难问题,往往成了“可批性”研究报告,一些项目可研报告只给编制单位几天的编制时间、几万元的编制费,其质量可想而知;可研的专家论证会,也往往流于形式。这种情况在传统模式下,还有修正机会,毕竟要完成初步设计、施工图设计才进行工程采购。而在PPP模式下很多项目都是可研报告批复后即编制两评报告、实施方案,进行社会资本采购时采用可研报告数据,这样会留下很多后患:设计深度不够、建造标准不明确、超概、结算争议大、政府实际支出责任大增……

国家发改委放权的情况下,项目的审批权大多交由地方发改委,地方发改委还得听地方政府领导,项目上不上马,往往是领导的一句话。这些年很多地方盲目上马了一些项目,大都是这么来的。有些项目是为了套取上级奖补资金而专门包装出来的,不具备真实的必要性与可行性。PPP项目投资额大,其中的建设项目大都是重大建设项目,应采取一定的决策机制,比如说各地分别成立一个重大建设项目决策委员会,聘请一些外部专家参加,每年年初对本地拟上马的项目进行集中梳理、评审、筛选,通过后再组织推进。一些相对复杂的项目,建议初步设计完成后,再编制两评报告、实施方案。

3. 建设项目管理问题

PPP项目同样如此,PPP本质还是一个项目管理,项目能否取得成功,参与各方的项目管理水平尤为关键。自古以来,我们国家不缺乏优秀的项目,赵州桥、都江堰、长城、故宫、天坛……这些优秀的作品能保留至今,肯定有优秀的项目管理,可惜其中的许多细节,已经不被今人所知。改革开放以来,我国工程建设领域借鉴引进了很多发达国家的优秀做法,推广鲁布革经验(项目管理)、全面质量管理、QC小组、5S、ISO9000、ISO14000、ISO18000、全面预算管理等,应该说这些对我国项目管理水平均有不同程度的促进作用。技术和管理手段的进步,也促进了项目管理水平的提升,以房建工程质量为例,有几个质量显著提升的阶段:现浇混凝土代替预制板;商品混凝土代替现场搅拌;装配式建筑减少了现场施工。信息技术的普及和不断升级,也大大促进了项目管理水平,目前基于BIM的建设项目管理、施工项目管理、运营维护管理正在推广。这些是好的一方面,另一方面是我们国家优秀的项目管理经验未能有效借鉴和普及,还存在大量项目在低水平的重复。比如北京开完奥运会,当时的奥运场馆建设管理肯定积累了大量的经验或教训,其他地方再建体育场馆的时候,应该可以借鉴或避免,可是那些经验教训大都藏在参建人员的脑海里,这些人员随着奥运的结束各奔西东了,其他地方的体育场馆建设者又是另一拨人,基本又是从头来过。

这一轮PPP还存在一个“硬伤”:很多项目建设项目管理水平不高。大家知道,PPP项目公司是项目的建设单位,通常所说的“甲方”,而施工单位是“乙方”,二者的工作内容、对管理人员的技能要求明显不同;如果整个PPP项目是一个乐队,施工方项目管理是乐器演奏(如小提琴),而建设项目管理是乐队指挥,所有乐器演奏者(报建手续、设计、采购、施工)都要听指挥的。一般来说政府方对建设项目管理专业的不多;这一轮社会资本多为施工单位,对施工项目管理(乙方)在行,但对建设项目管理(甲方)不在行。 

建设项目管理的内容与施工项目管理不同(参考本人《PPP项目建设管理体系与建设期监管之探讨》)。很多PPP项目采用EPC的承发包模式,该模式相对复杂,而实际操作往往过于粗放,包括:可研深度不够即发包;项目业主需求不清晰;设计条件、建造标准、招标文件不明确,合同价款方式漏洞大、后期遗留问题多(参见本人的《PPP+EPC整体采购模式之探讨》)。必要时,可以聘请咨询单位,承担全面建设项目管理任务,或者作为项目管理顾问。

4. “开发商”的缺失问题

这一轮PPP在推进过程中间发生了偏差,很大原因是缺少真正的产业投资人——PPP项目的“开发商”,类似房地产行业中的万达、万科一样,开发商对项目的整体负责,看好一个项目以后,可以利用企业的信用进行筹措资金,当然也获得项目的收益。和承包商相比,开发商的优势在于:策划能力、设计能力、投融资能力、建设项目管理能力、运营能力;具备上下游生态链集群的优势;承包商想尽快退出,项目上往往用质量一般的设备材料,开发商如果自己持有,一般会用质量好的设备材料。

实行PPP模式比较早的水务、垃圾处理行业,市场化程度比较高、相对成熟,已经初步形成了产业投资人。其他的行业能够达到这种水平,那么PPP的发展一定会大有前途。要形成这种局面,需要国家、地方政府、社会资本、金融机构、咨询机构各个项目参与方共同努力,所谓“啐啄同时”——国家可以围绕培育“开发商”来制定各项政策;承包商做了社会资本以后,必须承担起“开发商”的责任,做长线而非短线;金融机构可以政策上向真正的产业投资人倾斜。

五、对PPP未来发展的几点建议

1. PPP政策的协同

在中央部署防范系统性金融风险的大背景下,各部委针对PPP项目采取了一系列的措施,财政部相继出台了系列文件,50号文、87号文、92号文,以项目库为抓手、牵住项目“融资”这个牛鼻子,倒逼市场回归PPP的本质,防范政府的风险;国资委出台了192号文,防范国有企业的风险;一行三会、外汇局关于规范金融机构资产管理业务的指导意见,防范金融机构的风险;发改委叫停了多地地铁项目,防范大型基础设施项目盲目上马。这些都是从各自的职责范围内,所采取的一些防范系统性金融风险的措施,出发点都是好的,只是落到PPP的操作层面,各种政策文件的叠加,造成了市场的困惑。

一项政策的出台,往往都是牵一发而动全身,会对整体产生影响。如果政策的制定仅从防范局部风险的角度出发,只考虑自己一亩三分地不出现风险,那就很有可能增加其他领域的风险,从而增加系统性风险,因此,PPP领域的政策制定应该注意协同效应,从全局考虑。

2. PPP时代的财政政策整合

长期以来,国家在各个领域制定了各类奖励、补贴政策,需要通过各个主管部门获得,水利、农业、交通、能源……这些政策在各自的领域发挥了引导、扶持作用。涉及基本建设项目,一般是按建安工程费以一定比例进行补贴。PPP时代,这些财政政策应该考虑整合,由补建设调整为补运营,这样可以避免为套取奖补资金而包装项目,节约建设投资,减少豆腐渣工程,也有利于培育PPP项目的产业投资人。具体操作方法,需要国家层面组织各相关部委共同来研究。

3. 继续开展第五批示范项目

在前三批示范项目的基础上,财政部不久前公布了第四批示范项目,共396个项目,涉及投资额7588亿元。之前市场有消息称,今后不再开展PPP示范项目评选,个人以为还是应该开展,只不过示范项目数量不宜太多,要真是精品,起到真正的示范作用。入选条件建议:不仅注重合规性,而且要看项目的各个层面与环节文件和工程实体的真实质量;参选可以前期提出,入选必须是进入运营期两年以上的项目。项目运营两年以上,工程质量、竣工结算、绩效考核、付费等各类问题也都暴露出来了,如果还能经得起专家们放大镜的检验,那么当之无愧可以作为示范项目。

4. 加快价格和收费制度改革

PPP项目提供了大量公共产品或者服务,提升了城市的品质,改善了居民生活环境,市民都是受益者。如果所有公共产品全部靠政府付费提供,显然是不可持续的。应该按照谁受益、谁付费的原则形成一种价格机制,没有收费的要建立收费制度。这样才能吸引投资者,也为后期资产证券化打下基础。当然这种改革影响面会比较大,要注意保护低收入阶层,充分考虑他们的承受能力。

5.重视利用“外脑”

PPP项目在推进的各个环节,都要注重利用“外脑”,可以外聘专家、专业咨询单位,包括可研编制、PPP咨询、设计咨询、建设项目管理顾问、造价咨询、全过程审计、第三方绩效考核等。

咨询机构的工作对PPP项目的成败十分重要,选择经验丰富的咨询机构可以完善PPP治理机制,少走弯路。咨询机构可以从几个方面进行甄选:从事PPP咨询的时间足够长;人员稳定;业务规模较大,在全国范围广泛开展项目;专业化,而非万金油。

六、 后记

总之,PPP项目错综复杂、涉及面广,必须运用科学系统的思维,并且注重各个细节,魔鬼在细节里,才有可能做好。任何一项政策,“没有最好、只有更好”,PPP相对而言还是具有一定的优势,还是可以作为一个较好的政策工具。希望在各方的齐心协力下,PPP能健康持续发展,为国家的基础设施建设、缩小地区之间发展的不平衡、为国家的现代化、实现“中国梦”做出贡献。



来源:E20水网固废网 唐凤池

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